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城市地下管線如何“洗心革面”

近年來，隨著城市快速發展，地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸現，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。
      日前，國務院辦公廳印發了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了今后一段時間我國城市地下管線建設管理的指導思想、基本原則、重點任務等。如何落實這一《指導意見》，既關系中國城市安全，也關系城市居民生命安全；既關系城市發展質量，也關系城市居民生活質量；既關系城市本身，又關系當前國家化解產能過剩、促進經濟增長的發展戰略。針對社會各界關心的問題，有關專家進行了解讀。
       地下管線建設管理如何加強？
       國務院參事室特約研究員王靜霞說，城市地下管線規劃是城市地下管線建設和管理的依據。雖然各種地下管線專業規劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規劃對各類管線進行綜合安排、統籌。地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導致管線重疊交錯和相互打架現象嚴重。現有相關法律法規和規章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規劃編制和審批管理的具體要求，受管線敷設資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規劃，雖然在城市總體規劃中按照要求應有相關內容，但實際可操作性較差。因此，《指導意見》明確了各城市要依據城市總體規劃組織編制地下管線綜合規劃，并要對各類專業管線進行綜合。
       《城鄉規劃法》明確提出在城市規劃區內進行管線等工程建設的，建設單位或者個人應當向城市規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證；工程完工后，城市規劃主管部門應對建設工程是否符合規劃條件予以核實，未經核實或者經核實不符合規劃條件的，建設單位不得組織竣工驗收；建設單位應當在竣工驗收后六個月內向城鄉規劃主管部門報送有關竣工驗收資料。但是，目前一些城市地下管線規劃未納入規劃管理審批，未辦理建設工程規劃許可證；一些城市規劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現象；部分地區規劃監管薄弱，不按規劃要求建設和擅自建設現象時有發生。因此，《指導意見》明確提出要嚴格實施規劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。
      住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心主任劉佳福說，統籌城市地下管線工程建設要把握三個方面的內容，一是統籌管線和道路建設。城市地下管線是城市道路的組成部分，道路下各種地下管線的建設應當與城市道路工程建設統籌實施，管線建設計劃應服從道路建設計劃，與城市道路建設計劃同步實施。二是統籌安排各專業管線工程建設，力爭一次敷設到位，不能一次建設完成的，應預留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘數量和規模，減少“馬路拉鏈”現象。
      如何開展城市地下管線普查，建立完善信息系統？
      王靜霞認為，現狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規劃、建設和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。
       開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統要把握五個重點內容。一是普查工作實行屬地負責制，由城市人民政府統一組織實施，明確責任部門；駐軍單位、中央直屬企業要按照當地政府的統一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關規范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規定集中統一管理普查成果。三是要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統和專業管線信息系統，并按照統一的數據標準，實現信息的即時交換、共建共享、動態更新。四是要充分利用信息資源做好工程規劃、施工建設、運營維護、應急防災、公共服務等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規和標準進行管理。
       加強城市地下管線建設管理應怎樣完善政策和法規標準？
       中國人民大學公共管理學院教授葉裕民介紹說，我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規，該領域的綜合性標準體系尚不完善，國家相關部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規和政策依據，地方制定相關地方法規和規章，開展相關工作，缺少綜合性上位法的依據。為此，當務之急，應盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規，健全相關配套規章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。
      國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員馬小丁說，改革開放以來，我國城市基礎設施建設不斷加強，保持了穩定上升的勢頭，在改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率等方面取得了長足進步。但是，與人民群眾的基本需求以及推進新型城鎮化的需要相比，目前我國城市基礎設施建設的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎設施建設的投融資體制改革與市場經濟體制改革要求還有差距。為此，2013年9月，國務院下發了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發［2013］36號），提出了城市建設投資體制改革的總體思路，這次又在《指導意見》中，對進一步發揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產品和服務市場、改革城市建設的投融資體制，提出了政策措施。
       財政部財政科學研究所副所長蘇明表示，近年，我國城市基礎設施建設投資總量保持了穩定上升的勢頭，但是從總體上看，我國城市建設投入仍然不足，還不能完全滿足日益增長的社會公共需求，結構性矛盾比較突出，部分行業還存在著供應短缺問題，公共產品質量及服務水平不高，城市建設發展方式單一。為解決這些問題，《指導意見》提出了加快城市建設投融資體制改革的六項政策措施：一是發行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產品和服務的基本職能基礎上，擴大政府投入的資金來源渠道，即分清政府與企業邊界，在財政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過發行政府一般債券或專項債券融資。二是開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業可以探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。三是鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營，研究政府購買服務協議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，推進政府購買服務和特許經營制度。四是加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。五是鼓勵外資和民營資本發起設立以投資城市基礎設施為主的產業投資基金。六是簡化行政審批程序，提高辦理效率。
      短評
      我國城市建設長期存在“重地上、輕地下”，“重建設、輕管理”，“重使用、輕維護”的錯誤觀念。正如李克強總理所說：城市風貌是城市的“面子”，這些年有了很大變化，但城市基礎設施，特別是地下管網設施這些城市的“里子”，目前仍很薄弱。
     “面子”不好，群眾不舒心；“里子”不好，群眾不放心。近日，國務院辦公廳印發《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，這是著眼現實與未來，著眼安全與發展，著眼群眾生活與經濟調控的重要舉措。各地應創新機制，吸引更多民間投資，匯聚更大建設合力。要又好又快地補上這塊“短板”。牢固樹立正確的政績觀很重要，對只重“面子”不管“里子”的錯誤政績觀加強監督批評和懲處也十分重要。